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我国的释宪及合宪性审查机制尚在建设中，而运用立法(包括行政立法)行宪则行之有年。

3．通过程序的竞争控制模式 通过程序的竞争控制模式，不同于规则指令和原则指导的控制技术，后两者的核心在于强调通过提供事先存在的、外在的标准来约束自由裁量，这种控制技术是从实体内容上对行政主体行使裁量权进行控制。对自由裁量进行控制的核心目标，是否要消灭裁量，使各种执法活动按规则对号入座？很明显，消灭自由裁量的目标，只是一厢情愿的幻觉。

行政法制机构的监督，例如行政复议制度。的确，受限于规则制定的能力以及回应当代行政现实的需求，我们不难发现：通过规则细化的路径和技术而对自由裁量空间进行无限压缩，不仅是不可能的，而且也是不可欲的。本文所称的控制模型，是指特定主体基于特定的理念，选择特定路径，运用特定控制技术和方式而对行政自由裁量予以控制的制度系统。在结构上，复合控制模式强调以程序的竞争性控制为核心，其他控制模式为辅助。在中国推进依法行政的情境中，法治改革者对自由裁量控制，传统上主要通过规则细化的方式，即立法控制，着重从实体法角度，不断对规则进行细化。

第三，裁量权是法律赋予执法者的法定权力，其旨在授权执法者在具体行政执法过程中根据个案具体事实灵活适用法律，任何行政主体均可独立地、自主地行使法律所赋予的裁量权。当代行政法治的理论和实践，已经为规范行政裁量权提供了极为丰富的资源。该类举措往往强调以就地改造或利用荒地为保护手段，通过倡导性的正面清单设定来推进耕地数量保护。

其旨在凸显确立保证粮食生产的基本理念，为后续粮食生产行动措施的推进提供必要的方向性引领。例如，1978年《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》（国务院政府工作报告）对以粮为纲，全面发展的方针定性。即通过相对宏观的方向性规定，来充实耕地生态管护的内涵要素。其一，规划纲要性举措。

特别是伴随2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来[94]，使得优质化耕地保护理念被进一步固化，相应的规范体系更趋于成熟。有必要基于生态安全考量，尝试构建系统优质的耕地生态保护规范体系。

其作为一种深化完善性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，在巩固、坚持既有耕地质量保护机制的基础上，来拓展耕地质量的内涵要义并系统性调适相应的实施举措。文章来源：《中国不动产法研究》2021年第2期 进入专题： 耕地保护条款 。可考虑基于耕地生态效益外溢量来设计耕地生态财政转移方案[126]，尝试提升所涉生态补偿的针对性与可行性，以切实保障相应的财产性权益并强化相关的生态发展功能。其作为一种被动惩罚型规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其在非法占用耕地行为出现之后，即采取事后干预的方式来处置土地违法行为，并震慑潜在的违法行为。

[126] 张俊峰、贺三维、张光宏、张安录：《流域耕地生态盈亏、空间外溢与财政转移——基于长江经济带的实证分析》，《农业经济问题》2020年第12期。2016年《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》通过实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护的永久基本农田划定行为设定，凸显了耕地生态功能的践行要义。例如，2001年《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》对耕地占补平衡的法定义务与重要职责定性，以及对耕地数量、质量和生态管护三方面协调统一的原则阐明。2014年《高标准农田建设通则》对高标准农田建设的基本原则、建设区域、建设内容与技术要求、管理要求、监测与评价、建后管护与利用等事项，予以了国家标准层面的行为准则设定。

该类措施手段旨在遏制耕地加快转化为非耕地的现象，通过保证农业稳定发展，粮食生产能力提高[40]来实现国家短期建设与未来发展的适度平衡。其次，就实施保护的核心事项而言。

该类举措往往强调以耕地数量为保护客体、以耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理为保护原则，通过限制性行为指引与追责规定的方式，来固化、落实耕地数量保护的纲领性表达。[21] 张蚌蚌、孔祥斌、郧文聚、朱道林、郝晋珉、张凤荣、黄元仿、朱德海：《我国耕地质量与监控研究综述》，《中国农业大学学报》2015年第2期。

2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）从实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾角度，对建立农业可持续发展长效机制的原则性阐明。并围绕十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策法律定性，进一步明确、巩固了耕地保护的功能定位。其往往强调应实现耕地数量、质量和生态管护的协调发展，以真正实现耕地占补平衡工作的可持续性发展。以加强生态管护相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。该类举措往往强调以耕地总量为保护客体、以量化责任制为保护措施，通过第一责任人或缴纳耕地占用税设定，来将责任落实到部门、单位乃至个人，从而细化坚守耕地保护红线的责任结构以及相应主体规划利用土地资源的责任负担方式。[40] 叶艳妹、吴次芳：《我国土地产权制度与耕地保护问题研究》，《农业经济问题》1997年第6期。

即凸显通过指标手段来实现耕地数量与质量的统筹兼顾，应开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地或明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求[63]。但相关规范仍更多地凸显以耕地数量保护为重心来展开设定，虽然亦有努力提高耕地质量、加强耕地质量保护的引领性宣示规定，但因所涉行为构成要件、活动要素、差异化干预方式、检验标准、考核要求等实施规程事项设定较为模糊，而使得质量先导型耕地保护仍不够彰显。

其作为一种操作手段型规范设定，凸显政府相关职能部门通过改进管护措施、强化监管责任[121]等实施性措施，来落实耕地全方位保护。其往往强调应注重耕地生态体系建设，以系统性落实耕地生态管护理念。

基于此，通过对改革开放以来耕地保护条款所蕴含价值目标的变迁性解构，可以为优化我国耕地保护机制提供体系化的概念分析工具，进而为我国土地法典的体系性重构乃至土地法治的渐进式变革提供必要的理念方向层面指引。该类举措往往强调以查处非法行为为保护手段、以接受行政处罚决定为法律后果，通过事后惩罚或禁止性手段设定，来推动积极保障农用耕地面积。

[112] 韩宁：《中华人民共和国成立以来农村土地经营政策演进研究》，《重庆理工大学学报（社会科学）》2020年第3期。其作为一种要素环节的可操作性、执行性设定，凸显相应责任义务主体实施耕地占补的先补后占、专款专用、易地补充、平衡督查与动态监测要义，以确保年度省域内的耕地占补平衡。即通过数量管控、质量管理和生态管护‘三位一体[105]的导向性规定，来创新耕地保护理念。其二，事前威慑性举措。

其二，持续协调性举措。2008年、2010年中央一号文件[76]则就支持、重视耕地质量建设予以了活动前提意义的功能定位。

再如，构建耕地面积变化驱动力的多元回归模型[28]、分析相关政策实施对于减少耕地流失面积的显著影响[29]的制度实效性研究。直至1997年修订的《中华人民共和国刑法》将破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪等相关罪名新增列入，则具体明晰了违法利用土地乃至破坏耕地违法行为的定罪量刑标准，从而进一步强化了对土地违法行为的制裁力度。

即静态意义的宣示性政策表达，以粮为纲或决不放松粮食生产[44]。例如，2001年《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》对土地用途管制、占一补一、耕地储备、项目挂钩、耕地质量评价标准、易地补充耕地、考核检查等事项举措的方向性列明。

2. 旨在严守耕地占补平衡的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过严控数量、提升质量、生态管护与实施举措等行为规范的设定，来统合推进耕地协调保护。[90] 吴泽斌、刘卫东：《中国地方政府耕地保护事业的绩效审计探讨》，《中国土地科学》2009年第6期。该类举措往往强调以坚守耕地保护红线为保护措施，通过坚守18亿亩耕地保护红线或耕地保护基本国策的硬性要求，来落实控制建设用地增量、占一补一、节约集约用地、稳定粮食播种面积、实现粮食基本自给，进而推动强化耕地总量保护。1. 旨在制止违法利用的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过建设工程的计划性推进、建房审批、制止非法占地等行为规范的设定，来固化相关机构改革、制度安排和变迁的保护耕地措施[39]。

[36] 冯丹玥、刘晶、单薇、金晓斌：《面向多功能复合的耕地保护内涵拓展与管理模式初探》，《土地经济研究》2019年第1期。（一）数量先导效益型耕地保护 在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之前，面对我国进入耕地快速流失期的客观现实，耕地保护条款旨在扭转耕地质量与产出能力的持续性下降态势。

其二，质量区域划定型举措。[49] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、周伟：《基于政策量化的中国耕地保护政策演进过程》，《中国土地科学》2020年第7期。

例如，2007年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条通过以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收的纳税义务行为设定，就第1条规定的合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地原则的耕地占用税途径实施方式予以了列明。[7] 漆信贤、张志宏、黄贤金：《面向新时代的耕地保护矛盾与创新应对》，《中国土地科学》2018年第8期。